Milch: „Preiskartell kein sinnvolles Instrument“

Viele Verbraucher haben eine hohe Sympathie für die Landwirtschaft und Verständnis für ihre wirtschaftlich schwierige Situation. Die öffentliche Resonanz auf den Milchstreik hat dies verdeutlicht. Den Markt auszuhebeln, sei aber der falsche Weg, meinen Prof. Dr. Stephan von Cramon-Taubadel, Prof. Dr. Bernhard Brümmer und Prof. Dr. Achim Spiller von der Georg-August-Universität Göttingen.

Der Milchmarkt war in der Europäischen Union seit 1968 durch Preisstützungen und Außenschutz politisch reguliert, was zu hohen Preisen, aber Anfang der 80er Jahre auch zu Milchseen und Butterbergen führte. Darauf hat die EU 1984 mit der Einführung der Milchquote reagiert, die den einzelnen Landwirten Obergrenzen für ihre Milchproduktion vorgibt.

Die durch die Milchquote festgelegte Menge war aber in der EU und in Deutschland so hoch angesetzt, dass sie über dem Verbrauch in der EU lag. Deshalb musste auch weiterhin der Export von EU-Milch in außereuropäische Länder subventioniert werden, um den Preis hoch zu halten.

 

Diese Regelungen sind nicht WTO-konform, da sie einen Wettbewerbsvorteil für europäische Exporteure und niedrigere Preise auf den internationalen Märkten verursachen. Deshalb steht die EU unter erheblichem weltweitem Druck, ihre Quotenregelung abzuschaffen. Die Quote ist aber auch innerhalb der EU stark umstritten, da sie viele Landwirte daran hindert, ihre Betriebe zu vergrößern und damit wettbewerbsfähig zu werden. Im EU-Vergleich sind deutsche Milchviehbetriebe eher klein, in den Niederlanden sind die Betriebe circa dreimal so groß, in Dänemark fünfmal. Aus diesem Grund hat sich zum Beispiel der deutsche Bauernverband im letzten Jahr für eine Abschaffung der Milchquote zum Jahr 2014/15 ausgesprochen, genauso wie die meisten EU-Länder.

Zur Vorbereitung dieser Liberalisierung wurden bereits einige Maßnahmen in der EU eingeleitet. So wurden die Exportsubventionen abgebaut und die Milchquote leicht erhöht. All dies hat dazu geführt, dass der Milchpreis in den Jahren 2005 und 2006 sehr niedrig war und viele Landwirte aus der Milchproduktion ausstiegen. Im Durchschnitt der letzten Jahre gaben jedes Jahr fast 6 % der Milchviehbetriebe auf (280.000 in 1990, jetzt knapp 100.000), ihre Quote wird dann von anderen Unternehmen (relativ teuer) aufgekauft.

Während viele Marktbeobachter bei dieser zunehmenden Liberalisierung des Marktes eine weitere Preissenkung befürchteten, trafen dann im Jahr 2007 einige Ereignisse zusammen, die zeigten, dass der nun freiere Markt auch Chancen für Landwirte bietet. Durch Dürre, Nachfragesteigerungen in einigen Schwellenländern und insbesondere durch den politisch forcierten Abbau von Lagerbeständen bei Magermilchpulver in den Vorjahren überstieg die Nachfrage auf dem Weltmarkt in 2007 das Angebot. Dies führte zu rasanten Preissteigerungen für Milchprodukte, welche die Verbraucher und die Politiker im letzten Jahr aufschreckten. Plötzlich verdienten die Milchbauern wieder Geld mit ihrer Milch – einige sogar richtig viel. Nun hatten aber bereits letztes Jahr viele Marktbeobachter davor gewarnt, dass diese Preisspitze nicht von langer Dauer sein wird.

 

Die Landwirte versuchten soweit möglich ihre Produktion auszudehnen, auch weltweit. In Europa wurde die Milchquote erhöht. Die Endverbraucher, vor allem aber die Industrie, die Milch unter anderem zu Süßwaren und Pizza verarbeitet, schränkten ihre Milchnachfrage aufgrund der höheren Preise ein und verwendeten alternative Produkte. Entsprechend stieg das Angebot, die Nachfrage ging zurück und wie im Lehrbuch sanken die Preise Anfang 2008 fast noch schneller und fast um den gleichen Betrag, um den sie im Jahr 2007 gestiegen waren. Hinzu kamen die um circa 5 Cent gestiegen Kosten der Landwirte durch die höheren Futtermittelkosten, da die Getreidepreise angestiegen waren und immer noch relativ hoch sind, sowie die höheren Preise für Energie und Dünger.

Solche Preisschwankungen sind für (freie) landwirtschaftliche Märkte keineswegs ungewöhnlich. Ein berühmter Göttinger Agrarökonom, Arthur Hanau, hat solche Schwankungen in seinem weltweit beachteten Beitrag im Jahr 1930 analysiert; sie sind als „Schweinezyklus“ fester Bestandteil der Preistheorie geworden. Auf landwirtschaftlichen Märkten können die Erzeuger nicht von heute auf morgen ihre Produktion ausdehnen oder einschränken: Geringe Erhöhungen sind zwar auch durch Intensitätsanpassung bei unveränderter Kuhzahl möglich, aber darüber hinaus muss ein Kalb erst zur Kuh heranwachsen, bevor eine spürbare Ausweitung der Produktion stattfinden kann.
Durch diese Zeitverzögerung kommt es immer wieder dazu, dass bei guten Preisen zu viele Tiere aufgestallt werden und bei schlechten Preisen zu viele Landwirte ihre Produktion einschränken. Man könnte meinen, die Landwirte müssten diese Preisbildungen doch einfach einplanen können, aber so leicht sind Märkte nun auch nicht zu durchschauen, wie Bankenkrisen und Internetblasen zeigen.

Auf freien Märkten kann es also im Gegensatz zu einem „Markt“ mit politisch festgesetzten Preisen zu mehr oder weniger regelmäßigen, aber im Detail schwierig zu prognostizierenden und teils heftigen Preisschwankungen kommen. Die Preise sind aber die entscheidenden Signale für sich ändernde Knappheiten und damit für die zukünftigen Entscheidungen von Anbietern und Nachfragen; die Sackgasse, in die die Milchmarktpolitik durch den Abschied von Marktpreisen geraten war, wird auch in der aktuellen Diskussion wieder sichtbar.

Wie wird sich der Markt in den nächsten Jahren in einem liberalisierten System entwickeln? Der Marktpreis wird sich – mit Schwankungen – auf einem Niveau bewegen, mit dem die meisten Landwirte ihre Kosten decken können und auch einen Gewinn erzielen. Ohne Schutz werden allerdings diejenigen Landwirte, die zu besonders hohen Kosten produzieren, Probleme haben. Wahrscheinlich wird der Strukturwandel noch etwas schneller werden. In Deutschland wird weiterhin Milch produziert werden, denn es lohnt sich gar nicht, Frischmilch und Frischmilchprodukte aus anderen Ländern zu importieren. Etwas anders sieht es bei Käse aus, der lässt sich leichter und günstiger transportieren.

Allerdings produzieren die Landwirte in Deutschland zu ganz unterschiedlichen Kosten. Es gibt große landwirtschaftliche Betriebe zum Beispiel in Niedersachsen oder in Ostdeutschland, die für deutlich unter 35 Cent einen Liter Milch produzieren können, kleine Landwirte auf benachteiligten Gebieten in Mittelgebirgsregionen liegen zum Teil 10 Cent und mehr darüber.
Bei einem Einheitspreis, wie er im Milchstreik gefordert wurde, würden also einige Landwirte sehr viel Geld verdienen (zu Lasten der Verbraucher), andere kämen gerade so über die Runden. Wenn also die Gesellschaft (wie wir auch) es für sinnvoll hält, zum Beispiel in bestimmten Mittelgebirgen die Milchwirtschaft aufrecht zu erhalten, dann sollte sie lieber die Landwirte zielgerichtet über Agrarumweltprogramme oder ähnliches fördern, statt flächendeckend alle Landwirte mit der Gießkanne zu subventionieren.

 

Ist der Einzelhandel Schuld an dem zu niedrigen Milchpreis? Bekanntermaßen ist Deutschland weltweit die Nation, die das Discountsystem erfunden hat, und mit rund 40 % Marktanteil sind Aldi, Lidl & Co. in keinem Land so wichtig wie hier. Genau dies sowie zu viele Verkaufsflächen im Handel sorgen dafür, dass auch dort der Markt derzeit gut funktioniert.
Es herrscht ein hoher Wettbewerbsdruck, Rohstoffpreissenkungen an die Verbraucher weiter zu geben. Und Milchprodukte sind für den Einzelhandel ein wichtiges „Leitprodukt“, da die meisten Verbraucher den Milchpreis auf den Cent genau kennen. Hier können die Händler also Preisgünstigkeit demonstrieren. Volkswirtschaftlich ist dies gut so, denn alles andere würde uns Inflation und sinkende Reallöhne bringen.

 

Aus diesem harten Preiswettbewerb, der für alle Anbieter, vom Landwirt bis zum Handel, nur schmale Margen lässt, kommen die Landwirte und ihre Molkereien nur heraus, wenn sie Spezialitäten oder bekannte Marken produzieren. Genau in diesem Bereich sind die deutschen Molkereien aber schlecht aufgestellt. In Deutschland werden immer mehr niedrigpreisige Handelsmarken bei Milchprodukten gekauft. Viele Molkereien haben es nicht geschafft, profilierte Marken zu entwickeln und sind deshalb vom Handel abhängig.
Fazit: Ein landwirtschaftliches Preiskartell ist das falsche Instrument. Die Agrarpolitik ist vielmehr aufgefordert, sinnvolle Stützungsmaßnahmen zur Abfederung des durch die Quotenabschaffung in den nächsten Jahren schneller werdenden Strukturwandels zu ergreifen.